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反腐研讨会材料(2): 关于加强反腐倡廉制度建设 推进科学有效预防腐败的调研报告
  • 来源:汕头廉政网
  • 日期:2009-05-22
  • 阅读数:4381
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汕头市纪委课题调研组

    内容提要:从专题调研的情况看,腐败案件的发生基本上都与制度有关,制度在哪个环节存在漏洞,哪个环节就容易产生腐败行为。当前,制度的缺失与制度的漏洞是导致产生腐败行为的一个重要原因,具体表现为制度反腐意识、宣传教育、制度设置、监督力度、执行制度和预警机制“六个不到位”。因此,要针对制度的制定、制度的执行、对制度执行的监督三个层面的不足,特别是针对当前一些腐败行为的特点,抓住规范权力运行这个关键,通过设计制度、健全制度和执行制度,加强反腐倡廉建设,推进科学有效预防腐败。

    最近,汕头市纪委课题调研组围绕加强反腐倡廉制度建设推进科学预防腐败问题,通过召开执法执纪人员座谈会、个别访谈、查阅资料、实地察看以及采取书面和网上问卷调查等形式,深入开展调查研究。现将调研情况报告如下:
    一、当前制度建设面临的突出问题
    在这次专题调研中我们发现,腐败案件的发生基本上都与制度有关,制度在哪个环节存在漏洞,哪个环节就容易产生腐败行为。从案例分析和实地调研来看,当前违纪违法案件在一些地方和部门仍呈易发多发态势,暴露出我们在制度建设方面仍然存在诸多不足和薄弱环节,其中比较突出的问题如下:
    1、国家工作人员腐败案件居高不下。国家工作人员腐败案件主要发生在土地征收、工程承包、资金使用等经济管理的环节上,涉案人员是直接经办人员及其主管或者审批领导,他们利用手中掌握的审批项目、批租土地、减免税收等权力进行“暗箱操作”,权钱交易,以权谋私。2003年以来,全市纪检监察机关共查处贪污受贿、违反财经纪律、破坏社会主义经济秩序案件566宗,涉及党员干部819人,占案件总数的41.7 %,挽回经济损失3.2亿元。从揭露出来的国家工作人员腐败案件来看,多数发生在一些大权在握又缺乏有效监督的领域和部门,涉案人员一般都是手中掌握着审批权、决策权、政府经济资源调配权和组织人事权,他们利用对权力岗位缺乏有效的制约手段和规范的操作制度,钻了这个方面的空子而直接作案。
    2、“村官”经济违纪违法案件率较高。据了解,经济违纪违法案件涉及村居党员干部较多,这些农村基层干部多数是利用农村财务管理存在一些薄弱环节,采取截支挪用、收入不记帐以及私设账外帐、涂改单据等手段贪污、侵占、挪用集体资金。如潮阳区铜盂镇某村村委会违反政策规定帮助4家企业超占用地5.8亩,预收用地4宗39亩的定金共90万元。该村委会6名干部巧立名目,擅自提高“两委”干部工资标准,以各种补贴的名义侵占集体资金共39万多元,直接损害集体经济利益,造成严重的社会影响。
    3、涉及土地案件呈增长趋势。当前,一些农村基层干部为了眼前的经济利益,在安排土地过程中,采取未批先放、少批多放和先收钱慢放地等手段,违反有关政策规定放地,破坏土地的整体规划,成为群众反映的热点问题。如自2003年至2007年,潮南区共查处村居干部的涉及土地案件34宗62人,占案件数的11%。潮阳区43宗66人,占案件数的16.41%,其中涉及国土卫星“红点”,违反土地管理法规的14个村30名干部被纪检监察机关立案查处。这些违法用地案件的发生,暴露出农村土地存在管理薄弱和用地行为不规范等问题,成为当前腐败行为的高发易发区域,非法批地用地的现象屡禁不止。
    4、群体性作案的现象比较突出。群体性作案是指党员干部集体违纪、团体作案,不少是上下串通,左右勾结,合伙作案,也有的打着“集体研究”的旗号,搞上有政策,下有对策,私设“小金库”乱发补贴等,变相私分或侵吞公款,为小集体谋取不当利益。如龙湖区新津街道某村管理委会将集体资金(征地款)借给揭阳市某区财政局,一次性收取半年贴息款37.2万元,该项收入没有入村财务帐,被村管委会成员14人私分。案发后,整个班子都垮掉,对农村基层稳定危害极大,教训十分深刻。
     5、“一把手”违纪违法案件占有一定比例。近年来发生在我市的“一把手”违纪违法案件数量较多,而且多数是涉及国有企事业单位和基层村居或社区的“一把手”,“一把手”腐败现象成为当前反腐败机制的软肋。如原汕头商业贸易中心总经理兼法定代表人汤某,采用虚报工程费用、虚增工程造价和进口物资价格的手段,单独或伙同他人侵吞公款共折人民币1025.7万元。在调研中发现,这些作案人员多数是身居“一把手”要职,发案单位大都对领导干部缺乏有效监督,尤其是对“一把手”,普遍存在“不敢监督、不好监督、不能监督、不善监督”的情况,致使腐败问题未能及时预防和发现。
    6、党员干部失职、渎职、不作为、乱作为案件存在于多个部门和领域。由于部分党员干部工作责任心不强,对分管的工作失察失管,造成分管线条的工作屡屡出现问题。据金平区统计,2003年以来该区共查处的失职渎职类案件有13宗16人,占了11%。2005年6月10日,潮南区峡山华南宾馆发生重大火灾事故造成31人死亡、28人受伤,直接经济损失849万元。从发案的情况看,失职、渎职、不作为、乱作为案件的发案部门遍及公安、工商、教育等行政执法部门,涉及相应的多个领域。涉案人员除了主观上责任意识淡薄外,客观上是发案单位在落实党风廉政建设和反腐败工作的措施上抓得不实,对责任问题只强调不准做什么,而对违反规定如何追究,却缺少督察落实。
    7、民生保障腐败案件屡有发生。近年来,各地发生损害群众利益的腐败案件屡见不鲜。如去年市纪委监察机关对一宗群众集体上访事件进行调查发现,市社保基金管理中心长期以来存在制度不健全、政策不透明、搞封闭运作等问题,造成该单位某些领导和经办人员擅自突破政策界限、乱开口子,违反规定扩大补缴社保费范围,导致全市按月享受养老保险待遇的退休人员骤增,社保基金支出急剧增大,对社保基金运行构成极大威胁,严重损害参保群众的切身利益。
    8、国有企业腐败案件不断发生。近年来,在国有企业中的腐败现象日益严重,并且已构成了当前腐败现象的多发区和高发区。据调查,现阶段国有企业腐败案件,主要是由于企业内部各项制度存在薄弱环节和漏洞,使从业人员容易把手中权力当作谋取经济利益的一种资源,而且大案数量和比例较多。据市纪检监察机关统计,2005年共立案查处的国有企业腐败案件15宗,2006年查处11宗,2007年查处6宗。国有企业从业人员违法犯罪案件的发生,直接危害国有资产的安全,扰乱国有企业的正常经营秩序,也严重影响了国企改革的进程,危害相当严重。
    二、问题的主要原因
    从我们调研掌握的情况来看,近几年来我市腐败案件频频发生,问题错综复杂,原因多样,通过调研和对案发单位的有关制度进行梳理和研究,我们发现,制度的缺失与制度的漏洞是导致产生腐败行为的一个重要原因。归纳起来有“六个不到位”:
    1、制度反腐意识不到位。近几年来,在一些地方和部门的领导干部对反腐倡廉制度建设认识不足,认为反腐倡廉不是中心工作,而是纪检监察部门的事,担心经常抓和动真格,会牵涉太多精力和得罪人,影响单位的声誉、威信和自己的“位子”、“选票”等,不懂得制度不仅是“紧箍咒”,同时也是“护身符”。特别是在重经济利益、轻思想建设的风气影响下,疏于防范,失于制度规范,这是导致出现腐败行为的根本原因。
    2、宣传教育不到位。党员干部发生违纪违法行为,从深层次上分析,主要是在新的历史条件下,由于对干部党员的教育,特别是对制度的宣传教育,大多数单位和组织都存在形式呆板、方法单一、空洞说教的问题,无法带动党员干部特别是领导干部主动学习贯彻,从而使制度的知晓面不广、认可度不高,很难变成广大党员干部一种内在的行为准则,因而教育效果差,没有说服力和感染力,很难起到教育和警训作用。
    3、制度设置不到位。在对案发单位的调研中,我们感到,这些单位虽然基本上都有相关制度,但从其制定的规章制度来看,其缺陷显而易见:一是制度滞后。有些单位制度建设跟不上反腐败形势发展的需要,在制定上局限于本地区本部门的工作,没有用全局、发展的眼光看问题,以致制度出台不久就成为“过时品”,形同摆设,无法付诸落实。二是制度不严密。有些单位很多制度都是针对某一问题而制定的,从每个具体制度看,似乎很周全,没有什么漏洞可钻,但从源头治理腐败的角度看,制度建设明显缺乏完整性,致使难以发挥制度的监督作用,为一些人弄权谋私提供了机会条件。三是制度空泛。如关于党风廉政建设责任制的规定,其中有些条文是空泛的应付性规定,而对于违反该规定应当承担的责任以及保障该规定落实的相应措施等却并未言及,造成责任不明确,客观上会起到滋生和放纵腐败的作用。
    4、监督力度不到位。从目前已暴露的腐败案件来看,凡是腐败案件发生频率较高的部门往往是缺乏有效监督的部门。目前,很多单位对权力运行的监督,尤其是对第一把手行使职权的制衡或监督机制还很不完善、很不健全,相关监督制度存在诸多不足和漏洞:其一,体现为单一性,只注重组织的监督制约,缺乏群众的民主监督制约;其二,体现为单向性,缺乏向上和横向等多向的监督制约;其三,体现为从属性,监督制约部门缺乏相对独立性,缺乏应有的权威;其四,体现为随意性,科学完善的监督机制还没有形成;其五,体现为滞后性,监督制约大多在事后,防止发生之前或纠正于发生之初的监督制约很少。从案件剖析中我们得到这样一条规律,凡是制度健全,腐败行为就难以发生;凡是制度不健全、有漏洞,权力过于集中,失去监控,腐败行为就易发多发。
    5、执行制度不到位。制度的生命在于执行,再好的制度如果不去执行,也会形同虚设。现在,有些腐败问题的发生,并不是没有这方面的制度,而是不执行或不认真执行,从而使制度成了一纸空文。一些单位或个人在执行制度时经常采用实用主义态度,有利的就执行,无利的就不执行。有的党员干部为了小集体或个人的利益,置国家和上级有关政令、规定而不顾,最终走上违法违纪道路。
    6、预警机制不到位。现有的制度一般是对容易出问题的环节进行弥补,缺乏对新的苗头性倾向的预见和预防,更缺乏事前的预防性制度体系,如警示提醒、诫勉督导、训诫纠错等制度。从查处的案件看,许多发案单位都缺乏预防的意识,对如何防止产生腐败的制度建设重视不够,在制定制度时很多都侧重在事中和事后,而对事前的预防手段过于简单,或者比较笼统,预防工作只是停留在表象化上,可操作性的措施少,实际预防效果不大。有的单位本来已存在严重的腐败问题,但是其预防措施却相当薄弱,仅满足于“亡羊补牢”,致使出现预防慢于犯罪的怪现象。
    三、加强和改进反腐倡廉制度建设的对策建议
    实践证明,制度的权威来自刚性,制度的生命在于执行,制度的价值源于实效。在新的形势下,面对反腐倡廉制度建设中存在的问题,要针对制度的制定、制度的执行、对制度执行的监督三个层面的不足,抓住规范权力运行这个关键,通过设计制度、健全制度和执行制度,不断加强和改进制度建设,推进科学有效预防腐败。
    (一)建立反腐倡廉宣传教育制度。宣传教育是制度建设一个重要环节。当前,要加强宣传教育,着眼防范,切实做好党员干部尤其是领导干部的教育警训工作,创新反腐倡廉工作机制,预防和遏制腐败现象的滋生和蔓延,增强反腐败的综合效果。要把法规制度宣传教育纳入反腐倡廉“大宣教”格局之中,统一部署,统筹安排,在全社会广泛深入开展反腐倡廉制度的学习宣传教育活动,增强党员干部的制度意识。要丰富制度教育的形式和手段,可以尝试通过总结归纳党员干部容易出问题的环节,找出涉及这些环节的相关制度,有针对性地开展教育,使广大党员干部明白制度是怎么规定的,违反了制度会受到什么样的惩处,从而扩大制度的知晓面,增强制度的认同感,使制度在问题出来之前就发挥作用,以先声夺人的优势,内化成自觉遵守制度的心理意识。
    (二)建立相互联系和相互配套的制度体系。一是清理修改。制度建设是动态的、开放的、发展的。要对以往建立的各种制度进行一番梳理,及时废止已经过时的制度;对既有的制度进行重新整合,避免制度与制度之间的“碰撞”;对有缺陷或有漏洞可钻的制度进行修改完善。对制度的缺陷要及时修正,把制度覆盖和贯穿于反腐倡廉教育、监督、惩处、保护等各个环节、各项工作和各个领域之中,消除监督盲区,做到有法可依,有章可循。二是细化配套。制度建设要增强刚性、增强可操作性,将一些原则性要求转化为可操作的具体规定,不能只做一般性的规定,而要使每一个党员干部都清楚什么事可以做,什么事不能做,一旦违反了制度,要受到什么样的处理。从反腐倡廉工作的情况来看,制度不在于多,而在于管用,能够解决具体问题。细化配套的目的就是要加强制度的可操作性,使制度有具体措施和量化指标。今后任何一个制度的出台,都必须明确执行的主体、操作的程序和内涵、处罚和追究的依据等,使之形成一整套的监督措施和管理办法。三是加强反腐败立法。要深入开展调查研究,根据客观形势在发展变化,适时对法规制度进行修改、补充。对其中成熟、稳定的内容,能够被实践证明有助于反腐倡廉各项工作制度化、规范化和程序化的内容,要通过立法的形式固定下来,提升到反腐倡廉制度的层次,上升到法律的高度,逐步实现政策反腐向法制反腐的转变。
    (三)建立健全权力监督制约制度。为了防止权力过分集中,遏制腐败现象,必须建立对权力实行监督制约的制度规范,使滥用职权的越轨行为得到及时有效的制裁和纠正。一是完善党内监督制度。党内监督的重点和难点是“一把手”,要加大对“一把手”的监督力度,确保监督落实到位,管住党政主要领导干部,杜绝“一把手”腐败现象。二是明确权力和责任,合理制约权力。许多腐败问题的产生,都与权力配置不科学、结构不合理有关,因此,要在权力分配时明确权力的界限和归属,将权力主体的权、责、利结合起来,使权力主体行使权力行为被纳入到法定职权范围内,依照法定方式和程序进行,形成严密的制约机制。三是建立“关键信息公开”制度。权力的行使若是缺乏透明度,搞封闭运作,就会给腐败提供了绝好的机会。因此,要建立高质量、高效率的政府信息网络,适时将有关面向社会的重要信息、政策规定、办事程序、规章制度、工程招投标、政府采购等在网上公开,方便社会和群众的监督。
    (四)建立制度执行的监督、考核、追究机制。一是加强监督检查。要根据领导干部的职位、职权、职责易于失监、虚监、弱监的具体工作环节,进行针对性检查,并畅通群众信访举报渠道,充分动员广大群众监督法规制度的落实执行,及时发现并制止工作中存在的不合理问题,共同预防腐败的产生。要把党风廉政建设责任制中“谁主管、谁负责”的原则,运用到制度执行监督中来,逐级负责,层层落实。同时,要善于将监督的成果制度化,促进制度建设,进一步发挥好监督的标本兼治功能。二是细化考核标准。要设计出一整套科学合理的考核办法,明确考核的内容、效果的定量评价、考核的结果运用,尤其要对执行是否到位,效果怎样,原因何在等,都要细化,能够量化的要量化。可以引入激励机制,把考核结果与具体的经济利益、政治利益挂钩,从而及时发现制度执行的偏差,促进制度作用的有效发挥。三是强化责任追究。要明确责任主体、责任内容、责任分工,确保责任落到实处。特别是要认真落实行政执法责任制,完善行政执法工作标准和程序,狠抓责任追究,对发生违反反腐倡廉制度的重大案件和对重大案件不及时查处,或者对贯彻落实反腐倡廉制度措施不得力、问题长期得不到有效解决的部门和单位,要根据具体情况追究有关领导的责任。通过落实责任和实施责任追究,确保制度的贯彻落实,更好地发挥制度在反腐倡廉工作中的保证作用。
    (五)进一步完善纪检监察体制和工作机制。2001年全市机构改革后,原来市纪委在市直行业系统的8个派驻纪检组已撤销,市纪委派驻纪检组改为由各单位按党章规定设立纪委或纪检组。这种体制不利于纪检监察机关特别是市直单位纪检监察部门很好地发挥职能作用,从而弱化了检查监督工作,严重制约着纪检监察工作。为此,要理顺体制,强化监督机关和部门的“独立功能”,突破“潜规则”对制度执行的负效应和制约。一是实行纪检监察机构派驻制度。建议借鉴中央、省和兄弟市的经验和做法,结合汕头的实际,在适当的时候选择部分市直单位进行派驻试点,待试点成功及时机成熟后再全面铺开。二是加强业务指导和管理。要进一步研究有关市直单位纪检监察部门的业务管理、干部管理等工作程序,完善工作联系报告等制度,增加其履行纪检监察职能的意识,充分发挥“配合、支持、监督、查办”的职能作用,积极协助本单位抓好反腐倡廉建设工作。三是加强业务培训。要进一步建立和完善纪检监察队伍培训机制,不断拓宽培训渠道,完善培训机制,采取请进来、走出去等多种形式举办培训班,强化理论和业务学习,全面提高纪检监察干部素质,增强服务促进保障科学发展的能力。
 


    专题调研组组长:林健民  汕头市纪委副书记 
           副组长:邹玩辉  汕头市监察局副局长
                   王树莹  汕头市纪委政策法规研究室主任
             成员: 范应深  汕头市纪委第四纪检监察室副主任
                    刘奕武  汕头市治贿办副主任科员
                    陈楷光  汕头市纪委办公室副主任科员

 

 

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