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反腐研讨会材料(7): 关于制度建设的几点看法
  • 来源:汕头廉政网
  • 日期:2009-05-22
  • 阅读数:1961
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汕头市社会科学联合会  陈志红

    内容提要:腐败是一种反制度文化,以对制度的漠视和否定为本质特征,其产生除了封建和人治文化的根源外,现实原因一是把一些特殊做法一般化;二是只看结果不问过程的社会价值观在起作用;三是一些制度与现实脱节;四是部分政策没有体现人本的精神;五是有些政策只体现部门的利益,损害公共利益。因此要以制度建设为切入点,致力建设社会主义价值体系,严肃党纪国法,用社会主义文化引领社会,清除腐败文化。要处理好法律、政策的前瞻性和现实性的关系,差异化和理性地制订全局性制度,使制度可行并发挥引导作用。要以思想和行为多元化的现实人为立制基础,充分考虑人的现实需求,强化公务员对职责的认同感和对公务机关的归属感,以此来遏制和减少腐败。

    今年,中央颁布了《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》,对今后五年的反腐倡廉工作进行了部署,这是落实建立健全惩治和预防腐败体系实施纲要的重要举措,是反腐工作的行动指南,对推动党的建设和纪检工作具有十分重要的意义。在逐步建立社会主义市场经济的进程中,我们同腐败进行了锲而不舍的斗争,因应形势发展的需要,不断出台新的法律、政策,惩处了大量的腐败分子,但是,腐败现象仍然得不到根本遏制,问题依然突出,有威胁到党和国家生存的危险。现实值得我们深思,一些腐败原因需要作进一步分析研究,从新的角度来探求防范和制止腐败的新途径。
    一、制度与思想文化建设
    改革开放以来,反腐工作力度逐年加大,近年来几乎每年都有反腐的新精神、新政策出台,但是一直无法杜绝或遏制住腐败,反而继续滋生蔓延,从公职人员扩展到一些社会组织和机构,不遵纪守法、以权谋私、令不行、禁不止、不作为或乱作为等问题屡屡发生,其中许多问题出现在领导干部的身上,究竟是不良政绩观在起作用,还是思想不纯、私欲膨胀导致这些现象的发生,或是廉政制度执行不到位起不了阻吓作用,等等,这些问题都有深入探讨的必要。但这些都不是根本性原因,腐败的深层原因在于它已经成为现阶段的一种社会文化,在某些特定的条件下,在一些人身上发挥作用。
腐败现象是当今一种带普遍性的社会现象,在国家权力部门之外,非政府机构和非国家公务人员利用职务之便非法获取个人利益的行为也常有发生,像在一些医疗机构、学校,甚至是一些私营企业中都存在这种现象,可以说,一些与腐败相关的潜在规则已经成为负面的社会文化,侵蚀人们的思想,影响人们的行为,使社会被扭曲,公平和正义得不到应有的体现,因此,腐败为千夫所指。然而,作为一种文化,有其内在的运动规律,有它独特的背景和现实存在的理由,以及内禀的张力和顽强性,它渗透到社会、经济、文化生活的多个方面和不同层次,是其成员的生活方式,不轻易被改变和否定,因而与腐败的斗争必将是长期的和艰巨的。
    腐败和党风不正的根本表现是对制度的蔑视。制度是社会公共价值和公民意志的集中体现,以法律、法规、政策的方式确定下来,是制度适用人群的行为准则,尊重制度和遵守制度是对党员、公务人员和普通公民的一种基本要求。党内腐败是对国家法律、政策和党内法规、纪律的违反,不遵纪守法,其本质是对制度的反动。本来国家公务人员是制度的制订者和执行者,从而党员和公务人员必须是制度的模范遵守者,这是执政党的地位和法律所决定和确定的,然而现阶段其中有相当一部分人以及部分掌握一定权力的领导者却成为制度的破坏者或违规者,他们的行为对社会有直接的影响,慢慢地在社会的一部分人中养成了反制度文化。这种文化的形成有数千年来封建文化、人治文化积淀的原因,但也正如邓小平同志所指出的,在改革开放初期我们党的工作存在着一手硬一手软的问题,在集中精力发展经济的同时相对忽视了人的思想建设,忽视了制度建设,而混合经济成分的存在也为腐败提供了适合生长的土壤,使腐败得以滋长。
    文革结束后,百废待兴,邓小平同志及时提出了改革开放的战略构想,为我国社会主义事业在困境中闯出一条新路,取得了举世瞩目的伟大成就。这是无可借鉴的创举,新的道路是在摸索中探求出来的,是一个不断创新、修正、发展的过程,是一个卓有成效、硕果累累的进程,是一个凝结了一大批政治家、改革家智慧、勇气和胆略的历程。现在总结这段历史,其中有两个环节对目前腐败的形成有较大的影响,一是改革初期,是以对暨有制度的否定为主要特征。原来的政策、做法已经被实践证明不适应现代社会发展的要求,计划经济模式的社会主义不适合现阶段中国的国情,必须走新的发展道路。但是文革影响犹在,各种思想激烈交锋,而改革还没有实践基础,一时难以形成具体的规范性法律和系统的政策,因此各地根据实际和中央的政策方向,独立探索,在不断否定传统的制度和做法过程中成功地发展,为新的制度建立积累实践依据。在经济快速发展,并为改革开放理论提供实践支撑的同时,由于思想工作没有及时跟上,客观上在一批干部中培养起制度外运作的思维和工作模式,养成不尊重和不遵守制度的习惯,以致后来在一些地方形成局部的“上有政策,下有对策”的非组织行为,以及选择性地执行国家和上级的法规、政策,使得一些政令、法令不通。特定时期的特殊做法被一般化,被有些人推及到日常的工作中去,制度外运作和发展成为一些领导和干部的习惯观念和经常性选择,当这种思想为社会所认知并被一些人群所接受,而且在现实行之有效时,就成为一种社会文化。二是养成只看结果不问过程的价值观。许多“左”倾思想下正统的、认为正确的理论在新形势下是错误的,而原来认为错误的思想变成正确的,在新旧体制、新旧观念交替之际,一些问题的是非界线往往比较模糊,正确和错误一时难以分清,因此不争论,干了再说是这一时期的工作方法,只要经济发展了、群众生活改善了、工作积极性提高了、社会的反映好了,那么,结果就是好的,措施就是正确的。在改革初期没有系统理论指导的情况下,作为对文革那种脱离实际的理论所延续惯性的反制,这种做法是必需的也是正确的,否则会浪费大量的时间用于理论争论,丧失发展机遇。但这只是适合于短时间的、社会转接时期的一种非常规方法,正常的社会运作应该是过程与结果并重,效果要好,过程要依规合法。改革初期的这种过渡性方法养成了社会一些人的一种价值观,只要达到目的可以不择手段,这种观念在当今一部分干部的思想中还相当流行,它与漠视制度的思想相结合,则腐败问题、政令不通问题就难以避免了。
    要改变一种文化,有二种方法,一种是建立新的文化,另一种是改变社会环境,使原来的文化没有存在的条件。因此,一是要建立社会主义的价值体系。社会舆论引导和实际工作要同步、协调进行,在正确舆论引领的同时要让错误的是非观、价值观、道德观在现实中难以有生存的空间,这样才能纠正存在于相当一部分人思想中的错误观念,建立起不想腐败也无法腐败的社会氛围。二是要严格执法执纪。要在根本上改变制度外运作的工作思路,必须严格依法依规要求领导干部,制度执行要严格,对腐败的干部要严肃处理,对那些不谋私、想干事,但经常不按规矩干事的同志,一定要根据各人特点,想办法规范其行为,这是对干部最好的保护。三是思想工作一定要抓紧和跟上。要指出制度外运作对社会的危害性,指出只要结果不管过程中蕴含的违法性,让领导干部在思想上真正确立起依法行政和办事的理念,把依法依规办一切事成为主流的社会文化。一些特殊时期必需的特别做法一定要讲清楚,并作为阶段性制度予以确立,使工作真正制度化规范化。
    二、制度的前瞻性和现实性
    发生在许多领导干部身上的很多问题,包括腐败、违规和违法问题,从本质上说,都是违反制度的问题。在相当长的一段时间以来,我们党对党内存在问题高度关注,采取了常年性的普法、纪律教育以及大量的阶段性专题活动,不断加强党的建设,领导干部对法律和纪律都有了相当深入的了解,但是,为什么还有那么多的干部出现违规违纪问题,时至今日,有这么多人依然表现出对制度的不尊重,这就要求我们要对一些制度的设立进行反思。
    任何制度都是关于现实在某些方面的理论总揽,是在某种(些)具体社会理论或理念指导下对现实的规范,任何理论都有其内在的张力,有其禀赋的逻辑过程,也就是说,理论有自身内部的推导机制,一些结论是理论自我演绎的结果,而社会理论是关于现实的简化、概括和抽象,不是现实的完全反映,这样理论导出的结果有时就不一定与现实一致,表现为脱离实际的理想化,当那些不切合实际的结论,体现为实际的政策、纪律、法规、法律等制度性条文,并实际中施行时,有时就会出现执行过程中的走样和变形,甚至被抵制,这是由于制度的不可行导致人们对制度的不尊重。这种情况在当今依然存在。
    制度与现实脱节具体表现为,落后或超越现实,不同的政策互相抵触,可操作性差等。像医疗体制改革制度、教育产业化制度等都在实践中证明存在许多不公平和不公正问题,这些失误必然引起人们对制度的不满和抵制。《防震减灾法》要求“建设工程,必须按照国家颁布的地震烈度区划图或者地震动参数区划图规定的抗震设防要求,进行抗震设防。”而现实尤其在乡村,由于经济不发达,一直做不到这一点,所以十多年来相应的业务主管部门在许多建设工程上都处于“不作为”而实际上难以作为状况。同样在有二十年历史的环保法和今年实施的新劳动法执行上,相关部门目前在现实中都难以严格执法,这些法律制度没有很好得到落实,尊严得不到体现,这是立法的问题还是执行的问题?确实值得深思,不争的事实是这些制度在现在普遍性地得不到尊重。而各地普遍设立的行政服务(或审批)中心以及社会各方对简化审批手续的要求,说明国家和各个机关所制订的法律法规政策与人们的现实期望有较大的差距。制度造成的不便或不良结果对于制订者来说可能是一些案例的数字,而对于这些案例中具体涉及人员而言,每一件都要百分之百地承受其后果。像汶川地震,当地建设部门是否有失职的责任呢?有责任就要作出相应的处理,而实际上是他们不想执法还是现实根本就没有执法的条件?而作出的地震烈度区划与现实不一致,那么制订这些规划的上级部门是否有责任呢?这些问题都是需要探讨的。在实际中,基层干部最反感的就是上级出台那些做了效果不好,或者做不了,或者难以做到的政策和法规,这些政策会造成基层工作被动,因此他们对一些政策的反弹很大,为了不出现其他更大的问题,他们会选择性地执行上级政策甚至是法律法规。像规范计划生育工作的法律和地方法规出台之后,一些原来计生基础较差的地方工作难度和压力就非常大,而计生任务一定要完成,这给基层工作带来巨大的困扰,因此出现了一些违法违规行政的事件,这是我们的政策脱离现实造成的。在依法行政要求如此严格的今天,一些基层干部明知违法还要为之,实在是无奈自举,例如2006年发生在山东的计生案件,挫伤了许多计生干部的积极性,说明我们的一些制度确实有不符合现实之处。
    所以,一定要按照实事求是的原则来制订各项规章制度和法律法规,一是要处理好法规、政策的前瞻性和现实性的关系。好的法规政策不能是现实的简单重复,而必须有前瞻性和引导性,然而这一超前性必须适度,不要总想一步到位,该分步实施的还是要分步实施,一定要立足现实,具有现实的可行性,因为我们要处理的是现实问题,只有现实问题处理好了,政策才有权威性,才能更好地得到贯彻执行。并且有助于调动基层政策执行者的积极性,有利于提高基层政权的权威,有利于改变在一些地方令不行、禁不止的不良习气。二是制度条文表述要适宜,要充分考虑到各地情况的不一致性,非原则性条款一般不要“一刀切”。制度上的不公是最大的不公,一些貌似公平、平等的政策有时是不平等的,如果一项规章制度没有考虑到适用人群的差别性、地域的差异性、发展水平的不平均性以及经济状况的不一致性,那么,这个制度就将是不全面的,这个制度在一些地方可以顺利推行而在另外一些地方可能执行起来就相当困难。因此,内容具体的制度一定要进行充分的调查了解,在真正掌握各地翔实材料基础上才可以制订具体指导或实施意见,否则,应出台指导性意见然后由各地根据实际制定具体实施办法,这样才能确保政策在原则上的一致性和具体的可行性。三是制订政策要理性,不简单随舆论走。政策必须体现人们群众的根本利益,因此必须重视民情民意,普通群众的意见建议往往包含了很多合理的思想,应当采纳吸收。但是有一些事件是媒体的炒作,在某些特定时期在社会上会有某些特定的思潮,有时会出现一些一边倒的舆情,这时就更加要求理性立法和理性制订政策。一定要从群众长远的根本性利益出发,从有利于社会的安定和有效社会管理出发来考虑相关政策,这样才不会出台新政策,造成新的和更大的问题。四是要纠正制订政策之中的不正之风。有一些政策的制定不从基层、从社会的现实出发,实事求是地解决或暂缓解决现实存在的问题,而是为推卸责任,出台一纸公文,以后有问题就是基层的事。同时要克服政策部门化的做法,不要让一些职能部门的利益以公共政策的形式确定下来,这一点在立法和政策制订上要引起注意和重视。这些不良政策是造成上下思想不统一、步调不一致的重要原因。
    三、政策制订和人性管理
    一段时间来,见物不见人的社会管理模式较为盛行,人在一些管理者心中只是一些符号,只是统计数字,忽视了活生生的个体,忽视了每个人各自不同的心理感受,忽视了公众对社会变革的承担和承受能力,对人的忽视集中表现在三个方面,一是人文关怀不足;二是忽视人的思想工作,包括个人思想工作和社会思想引导;三是缺乏对社会转型期人心理转变及相关对策的研究。这些工作不到位反映到党内和公务员队伍之中就表现为队伍的组织纪律性差,缺乏全局观念,个人主义倾向严重,腐败行为屡禁不止。这些问题落实到具体政策上主要有:
    1.频繁的机构和人事改革,削弱了公务人员对单位的归属感。改革必然要触及或损害一些人的切身利益,为使这些负面影响减至最小,必须对受影响人员作出合理适当的安排,进行细致有效的思想工作,但是这两方面工作往往不到位,尤其是后者,它可以弥补经济补偿和工作安排上的不足,而这方面现在缺位较为严重,经常是发出文件后就执行,伤害了许多人的感情,也对在职人员带来负面影响。而且人事改革非常频繁,公务人员的职位安全时常受到威胁,因此,削弱了大家对公务机关的归属感,从而影响了公务员对工作的责任感,加重了部份人“有权就用过期作废”的不正确权力观,容易滋生腐败。所以,涉及人事和机构的改革需慎之又慎,不能太频繁。
    2.政策制订中以理性人代替现实人,使制度和现实有时出现脱节。一些制度建设没有充分考虑到人思想的复杂性,以理智、有责任心、讲道理、有全局观念的人作为制订制度的主要依据,而忽略了在市场经济环境下,在涉及个人利益的关系中,人思想将可能出现的极端个人化倾向以及由此带来的非理性行为和新的不良现象。如随民主化进程的展开,票决制引入了人事制度,这是民主进程的一项重要举措,也将为组织生活带来新的变化,作为社会改革措施,它会依照社会心理学的规律带来人际关系、工作关系的调整,但我们对此的思想、理论和政策准备还不充分。为了得到必要的票数,一般要出现公开的或隐蔽的拉票行为,这是现实人和道德人的不同,因此,工作交易、原则交换、日常交往关系调整等等一些新的腐败现象在新的条件下将可能出现,这是基本人性使然。农村部分基层组织的党内外选举和党内组织生活已经出现了一些不良苗头,个别地方问题还比较严重,这些都必须引起高度重视,加强研究,提出切实可行的对策措施予以解决,因此票决制的票数要多到无法逐一拉票和拉关系的地步,否则,一些腐败和不良现象将难以制止,党的肌体将受到新的侵蚀。
    3.工作条件、工资和福利制度尚不到位。在公务员队伍中客观存在着收入与分配不公平的情况,这对一些公务员会造成心理不平衡,成为腐败的诱因,地区之间的差距和部门权力不同造成的实际利益差距如何合理规范是一项亟需解决的问题。同时,适当的高薪高福利用于养廉是必需的,建议建立“不用”腐败的机制。公务员的待遇要在所在区域能基本保持与其地位相适应的水平,使其有经济上的安全感,能满足较高层次的需要,这样可以强化对党政机关的认同感和归属感。尽管这种较高待遇不能杜绝腐败,但是它能减少腐败,只要大部分公务员不需腐败就能过上有自尊的生活,不为生活担忧,同时加大了腐败成本,必定可以大幅度减少腐败,反腐工作将更容易开展。此外,要切实解决党政机关办公经费严重不足的问题,此问题不解决,向企业摊派、伸手的问题就无法解决,由此衍生的问题也将继续。

 


 

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