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反腐研讨会材料(9): 从唐明监察制度中学习反腐倡廉
  • 来源:汕头廉政网
  • 日期:2009-05-22
  • 阅读数:2695
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汕头市第一中学    郑妙娟

    摘要:以史为镜,借古鉴今,制度可以兴邦。中国是世界上最早建立监察制度的国家之一,历史发展可谓源远流长。唐明这两个朝代的监察机构对于今天来说,更具有深刻的借鉴意义。时代在前进,反腐倡廉工作也在向前发展,以法治国需要健全的法制。今天我们回眸历史,解放思想,为进一步发挥我市纪检监察职能,推进反腐倡廉机制的革新寻求一些经验和教训的借鉴。
    关键词:监察制度;  廉政建设;  公民监督;  教育;    

    正文:以铜为镜,可以正衣冠;以古为镜,可以知兴替;以人为镜,可明得失。文革过后,改革开放的春风吹来,党的纪律检查机关得到恢复和重建。这三十年来,我市纪律检查机关在党风廉政建设和反腐败斗争上不断开拓新局面,取得累累硕果。时代在前进,反腐倡廉工作也在向前发展,以法制治国需要健全的法律和制度。今天我们回眸历史,解放思想,从历代特别是唐明两代的监察制度中学习,为进一步发挥我市纪检监察职能,推进反腐倡廉机制的革新寻求一些经验和教训的借鉴。
    中国是世界上最早建立监察制度的国家之一,历史发展可谓源远流长。御使专项于监察职责,是在秦朝开设御史大夫监察百官。汉朝时,为了加强对官吏的管理和监督,在建立专职的御史台的同时,还建立了丞相司直系统和司隶校尉系统,这标志着专门的监察机关正式出现,从此中国封建社会监察机关走上独立发展的道路。
    谏官,就是一种专门对皇帝的言行举止进行规劝,纠正皇帝在颁发指令中的失当的一种监察制度。“谏官”的出现,最早是在秦朝,秦朝的监察制度包括纠弹和谏驳,纠弹的职责就由御史系统来担任,而谏驳之权由谏官执行。到了唐朝,大大扩展了谏官制度的权力,使之与御史制度并立。
    御史监察机构和谏官监察机构成为中国封建社会的两大监察系统,台谏并立也标志着中国古代监察制度日趋成熟。

    (一)唐明监察机构的发展

    隋唐是中国各项封建制度发展的鼎盛时期,监察制度在此时臻于完善。而明清是中国的封建制度发展到高锋的时期,监察制度在此时也发展到完备阶段。因此,这两个朝代的监察机构对于今天来说,更具有深刻的借鉴意义。
    一、事后监察,御使监察机构的完善:
    唐朝在很多制度上都是直接继承隋朝,但是监察制度在唐代,随着封建行政机构的发展,也在机构上多次进行了调整。在不断的变化中,逐步确立了以御史台为掌理监察事务的专门机构,并在其内部形成更严密的三院制。所谓三院制就是在御使大夫和御使中丞之下设立三院:⑴.台院,设置侍御使六人,“掌纠举百僚,推鞠狱讼”(《新唐书·百官志》),意思就是说台院以执掌纠弹中央百官,参加大理寺审判和推鞠由皇帝制敇交付的案件。这样来看,台院是御史台三院中最基础的“下院”,侍御使的职权就很重要,他们的地位是在诸御使中最高的,他们一般是由皇帝指派,或由丞相、御史大夫商定由吏部选任。⑵.殿院,设置殿中侍御使九人,“掌殿庭供奉之仪,京畿诸州兵皆隶焉”(《新唐书·百官志》),即负责在朝廷、大殿中监察百官的违法失礼之事,同时也负责视巡和纠察京城及朝会、郊祀等。从开元年间开始,殿中侍御使也得以参与司法审判。⑶.察院,设置监察御使十五人,“掌分察巡按郡县,屯田、铸钱,岭南选补,知太府、司农出纳、监决囚徒。监祭祀则阅牲牢,省器服,不教则劾祭官。尚书省有会议,并监其过谬。凡百官宴会、习射,以如是。”(《旧唐书·职官三》),可见在三院中,监察范围最广的就是察院了,同时,察院还派“监察御使御使分察尚书省六司”。三院各司其职,互相配合,组成了独立严密的监察系统,为以后历朝之模本。在地方,还有一种经常性的地方巡回检查制度,十道巡按也不局限于监察御使,可由中央其他官员(五品以上)担任。
    明朝随着极端封建专制主义的发展,监察机关的建制和职权也得到进一步的加强:鉴于胡惟庸案的教训,洪武十五年,改御使台为都察院,作为中央的最高监察机关。“专纠劾百司,辨明冤枉,提督各道,为天子耳目国纪之司。凡大臣奸邪、小人拘党、作威福乱政者,劾。”(《明史·职官志》),即纠举百官,考察各级官员,辨明是非,为含冤受屈的官员申冤;作为天子监察百官的耳目,封旨出巡,提督各道,奏请皇帝差点御使及考核各道;参与会市,廷推,廷议等。设左右都御使各一人,左右复都御使各二人。都察院下面还开设有十三道监察御使,主要的监督对象是中央的中下级官吏和地方官吏。十三道御使合计一百一十人。虽是隶属于都察院,但独立性很大。具体职责是纠劾官邪,考察各级官吏,巡按地方;参与廷推、廷议;纠察礼仪;各种专差和临时派遣。都察院是职重于监察内阁,而监察御使侧重于地方。除此之外,地方还有另外两条监察线,一条是地方的常任最高监察官制度:督抚制度。督抚领有御使衔,在组织上系统上隶属于都察院。还有一条是提刑按察司,它是与宣承布政司、都指挥司并立的省级三司之一。《古今图书集成》卷六○○《官常典》上面说:“明初置提刑按察司,谓之外台,与都察院并重,故大明按察司、都察院并列,不视之为外官也。”所以,按察司官实为驻扎地方之中央监察官的身份。提刑按察司对府州(县)的监察,设四十一道分司定点监临。
    二、事前监察,谏官机构的变化:
    自唐始,谏官制度和御史台两系统就并行互辅,御史台的主要职责就是纠举百官的不法行为,是对个人犯下的错误加以纠戒,也就是事后监察。而谏官的主要职责则是在于匡正政府的失当措施,对尚未公布的指令加以修正,即所说的事前监察。谏官在唐时开设有左右散骑常侍大夫各二人,左右谏议大夫各四人,左右补阙、左右拾遗大夫各六人、给事中六人。其中左隶属于门下省,右隶属于中书省,给事中隶属于门下省。“中书门下,机要之司……诏敕如有不稳便,皆须执论。若惟署诏敕,行文书而已,人谁不堪?……自今诏敕疑有不稳便,必须执言,无得妄有畏慎,知而寝然。”(《贞观政要》)。就是说,作为谏官的中书门下省,主要任务就是讨论国家制定的政策、法令、以及某些重大的政策和制度,如有不妥之处,必须向皇帝执言,提出规谏。给事中的主要职权则是“掌陪侍左右,分判省事。凡百官奏抄,侍中审定,则先读而署之,以驳正违失。凡制敕宣行,大事则称扬德泽,褒美功业,复奏而请施行;小事则署而颁之。”(《旧唐书·百官志》)。具体来说就是有驳回和纠正百官奏折中德悖失之处,还有一个很重要的职责是“凡百官奏抄,侍中既审,则驳正违失。诏敕不便者,涂窜而奏还,谓之涂归。”(《新唐书·百官志》),也就是说给事中还能对皇帝的诏敕加以修改并退还要求重抄,这个涂归实质上就是对皇帝有着限制和监督的作用!
    唐代谏官的分工也是很分明的:散骑常侍掌管规谏讽喻皇帝和朝廷重臣之过失;谏议大夫负责谏论分析朝政的得失;补遗、拾遗则负责朝仪供奉等事务的讽谏。还有一个就是当丞相和皇帝讨论时,谏官必须在场,而当谏官和皇帝讨论时,丞相无须在场。这就从制度上保证了谏诤系统行使监督职能之路的畅通。
    明初,仍设有给事中机构,直属于中书省,洪武十三年(1380)废三省置六部之后,朱元璋也开始对谏官制度进行改革,历经两年,为加强中央对六部的监察,在洪武十五年(1382)终于废各种谏议大夫,把给事中直接并入六部之中,即:吏、户、礼、兵、刑、工六部,每部设一科,称吏、户、礼、兵、刑、工六科,每科设都给事中一人,正七品;左右给事中各一人,从七品;给事从,吏科四人,户科八人,礼科六人,兵科十人,刑科八人,工科四人,均为从七品。各科均“铸给事中印一颗,推年长者一人掌之。”这样,六科给事中自成独立系统,直接由皇帝控制,从而在都察院系统之外,形成了一个直属辖于天子的谏官组织。这个组织主要的职责是:“审议诏旨,驳正违误,谏诤皇帝,拾遗补阙;监督政务,扶正匡救;稽查百司,弹劾奸佞;参与铨选,考核群臣;驳正狱案,纠理冤抑。”(《明代监察制度研究》)。由此可见,明朝的给事中纠察的范围涉及整个政治体系中的一切组织机构,监察的对象也包括了皇帝在内的所有人,当然,重点就是六部!那么,明代的给事中又是如何言谏的呢?具体来说有三种方式:首先是“凡日朝,六科轮一人立殿左右珥笔记旨。”其次是“凡大事廷议,大臣廷推,大狱廷鞠,六掌科皆预焉。”第三是上疏向皇帝陈言:“各科或单疏专达,或公疏联署奏闻。”(《明史·职官志》)。明朝时期,由于得到封建统治者的重视,台谏十分活跃,赵翼在《廿二史札记》的第三十五卷中说:“台谏诸臣,不问难易,不顾死生,专以求全责备”。

    (二)以史为镜,古为今用

    由中国古代特别是唐明两代的监察制度中,我们可以得到如下的经验借鉴:
    一、职责分明,切实增强抓党风廉政建设责任制,实施权力监督:
    唐朝时御史台分三院,各院的职责也是十分的分明,在御使台下对国家行使监察职能。而明朝时,在都察院下也开设了十三道监察御史和一条在组织上系统上隶属于都察院的督抚制度,还有一条“与都察院并重,故大明按察司、都察院并列,不视之为外官也。”的提刑按察司。它与明朝的御史监察机构分为两条曲线,而提刑按察司做为这两条线中较弱的一条,它可以对主线起到“拉扯”,即制约和辅助的关系。近年来,党中央、国务院和中央纪委先后制定了一系列党风廉政建设的法规、条例和制度规定,为加强党风廉政建设和反腐败斗争提供了有力保证。实行党风廉政建设责任制,合理分权,达到权力的制约和平衡。不仅将责任内容分解到每个领导干部,而且进行责任考核,对其分管范围内的廉政工作抓得不力或发生问题的,都有刚性的、有威慑力的追究和惩罚措施。可以说,这项制度是督促各级党政组织和领导干部切实担负起反腐倡廉职责的一项重要的和行之有效的根本性制度。这项制度贯彻落实好了,就能从组织上、制度上保证党纪条规的贯彻执行,就能保证党风廉政建设和反腐败斗争取得实实在在的成效。把党风廉政建设的责任考核落实到个人,实施权力监督,事后监察容易从个人身上找突破口,也可以避免机构集体腐败。
    二、系统严密,切实增强对地方特别是基层的监察力度,政务村务透明:
    唐代对地方的监察合起来只有十五个监察御使和十道巡按,而明朝有三级的地方监察,合起来就将近二百人,大大加强了对地方的监察力度。建立三级的地方监察系统,在地方形成了一个星罗棋布,相互制约的监察网,把地方各级的行政人员,甚至包括监察官员本身也囊括其中。这样就达到地方监察机构和地方行政机构的一种制约和平衡。特别要健全基层监察体系,要求政务和村务透明化、公开化,深入基层,发动广大村民,实行党政监察班子自上而下和村民群众基础自下而上两条线,交叉对村官和村务实施有力的监察。近年来在潮汕各地出现的村干部胡乱拍卖土地,村民群起争地甚至产生与政府对抗的风波,就反映了我们加强基层监督的迫切要求。
    三、言谏独立,发挥群众舆论监督功能,连成一个大的封闭的环:
    在唐代时,谏官组织还是隶属于中书、门下省,而到了明代,给事中是独立于都察院直接由皇帝控制的,这对给事中行使监察职权也是有很大帮助的。要求国家以及各地方政府要赋予主流媒体一定的权力,舆论自由,让媒体发挥群众咽喉的作用。在全国各地的监察机构中,建立与之对应的大众传媒机构,作为独立出来,完全不受地方政府控制的舆论机制,鼓励群众信访、上访,并反应给对应相关监察部门,固定时间在电视、报纸、网上等大众传媒公布,发挥群众舆论监督功能,并能够接受群众的监督,从而形成一个公民监督体系,和党内监督、行政监督连成一个大的封闭的环。例如汕头本地的民生电视栏目《今日视线》,在群众监督方面就做得比较到位。但《今日视线》毕竟是一个由汕头电视台主办的民生节目,还不能做到真正意义上的完全舆论独立。
    四、素质培养,增强教育系统党员的理想信念: 
    再好的监察系统,也需要人去执行。所以监察人员的素质培养很重要。从历代的监察体制中,我们不难发现很多赫赫有名的铁笔御史,铮铮言臣,尽管他们最终是服务于皇权,受皇帝的控制,但是我们要学习的是他们身上的那一份为天地立心,为生民立命,为万世开太平的社会责任感和富贵不能淫,贫贱不能移,威武不能屈的凛然正气。这是一种由教育培养起来的素质。作为教育系统的党员教育工作者,我们更应该坚定我们的理想和信念,牢固树立政治意识、大局意识,把服务教育事业科学发展作为第一要务。要努力落实党风廉政建设责任制,认真做好领导干部廉洁自律工作,加强党风党纪教育,推动反腐倡廉各项任务的全面落实。要坚持解放思想,改革创新,始终做到与时俱进。教育下一代,担负着祖国未来的责任。廉政教育应该从娃娃抓起,我们要加强自身修养和素质培养,树立正确的世界观、人生观和价值观,自觉筑牢拒腐防变的思想防线,以廉洁修身给学生带一个好头,为他们的成长营造一个风清气正的教书育人环境。加强学生的廉洁素质培养,也是为以后他们走上社会,走上行政奠定一个良好的素质基础。我们汕头一中对这个方面尤为重视,实施校务公开,招聘教师、提干、评奖、招生、福利等通过多种形式公开,全面推进阳光工程。新校区工程实现“零投诉”,为市检察院肯定的“两满意”工程,从源头上治理商业贿赂,接受市行风评议检查,落实干部廉政建设责任制,去年在市创建好班子活动中荣获市里好班子称号。
    以史为镜,借古鉴今,推进反腐倡廉机制的革新,制度可以兴邦。


    参考文献:                    
    《贞观政要》                 
    《唐律疏议》                 
    《旧唐书》
    《新唐书》
    《明史》
    《明鉴》
    著作:
    《隋唐制度渊源略论稿 唐代政治史述论稿》/陈寅恪
    《廉政·监察》丛书之四:《比较监察制度》
    《中国封建监察制度运作研究》/邱永明
    《明代监察法制研究》/刘双舟
    《明代政治制度研究》/关文发  颜广文
    《反腐倡廉教育读本》/中共广东省教育纪工委  中共广东省纪委宣教室
    学术论文:
    《中国巡察制度研究及启示》
    《中国古代监察制度及对当今监察工作的启示》
    《从对中国古代御使监察制度的借鉴看现代检察制度的完善》
    《论中国古代廉政制度》
    《中国古代如何监察官员》
    网络资源:
    中国反腐倡廉网:http://www.lianzheng.com.cn/
    中国共产党新闻网:http://cpc.people.com.cn

 

 

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